เหมืองทองอัครา : อนุญาโตตุลาการเตรียมตัดสินข้อพิพาท ไทยต้องจ่าย 3 หมื่นล้านบาทให้คิงส์เกตหรือไม่

อนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศเสร็จสิ้นกระบวนการไต่สวนไปตั้งแต่วันที่ 12 ก.พ. 2563 แล้ว แต่ยังไม่มีคำชี้ขาดใด ๆ เนื่องจากคู่กรณีทั้งสองได้ร้องขอให้คณะอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศเลื่อนการอ่านคำตัดสินมาแล้วถึง 2 ครั้ง ครั้งแรกขอให้เลื่อนการอ่านคำตัดสินมาเป็นภายในวันที่ 31 ต.ค. 2564 และขอเลื่อนอีกครั้งมาเป็นภายในวันที่ 31 ม.ค. 2565 เนื่องจากกระบวนการเจรจาคู่ขนานยังไม่ได้ข้อยุติ

หากไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลง คาดว่าอนุญาโตตุลาการจะอ่านคำชี้ขาดภายในวันที่ 31 ม.ค. นี้

อะไรคือฉากทัศน์และผลพวงจากคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ บีบีซีไทยสนทนากับผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายอนุญาโตตุลาการ และการลงทุนระหว่างประเทศ และนักเคลื่อนไหวภาคประชาชนที่ติดตามกรณีเหมืองทองอัคราเพื่อวิเคราะห์ทิศทางแนวโน้มและผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้นต่อประเทศไทย

ฉากทัศน์ที่ 1 “Happy Ending”

นับตั้งแต่เข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการ ทั้งรัฐบาลไทยและคู่กรณีอย่าง บ.คิงส์เกตฯ ต่างแสดงเจตจำนงในการเจรจาเพื่อหาทางระงับข้อพิพาทควบคู่ไปกับกระบวนการระงับข้อพิพาทตามกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งปรากฏในถ้อยแถลงของ บ.คิงส์เกตฯ ที่แจ้งต่อหน่วยงานกำกับดูแลตลาดหลักทรัพย์ของออสเตรเลียหลายครั้งในระยะหลัง

ดร.อำนาจ ตั้งคีรีพิมาน ผู้ช่วยคณบดีหลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บอกกับบีบีซีไทยว่าหากการเจรจาได้ข้อยุติ ข้อพิพาทนี้ก็จะถือว่าจบลงแบบ “happy ending” หรือเป็นที่พอใจของทุกฝ่าย คู่กรณีก็จะเข้าสู่การทำสัญญาประนีประนอมยอมความ (Settlement Agreements)

ส่วนสิ่งที่จะเกิดขึ้นหลังจากทั้งสองฝ่ายบรรลุสัญญาประนีประนอมยอมความ ดร.อำนาจวิเคราะห์ว่ามี 2 แนวทาง คือ

อย่างไรก็ตาม นายเลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ หัวหน้าพรรคสามัญชนและนักต่อสู้ด้านสิทธิในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเคลื่อนไหวและติดตามคดีเหมืองทองอัครามาอย่างต่อเนื่อง แสดงความกังวลต่อท่าทีการเจรจาที่ผ่านมาของรัฐบาลไทยกับ บ.คิงเกตฯ หลังจากเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการแล้ว รวมทั้งผลที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ที่จะทำให้ประชาชนเสียเปรียบ

“สิ่งที่ผมกังวลมากที่สุด ในส่วนของการเจรจาระหว่างรัฐไทยและนักลงทุนต่างชาติ คือ อาจนำไปสู่ดีล (ข้อตกลง) ที่เกินไปกว่าข้อพิพาทในลักษณะ ‘มาตรา 44 ซ่อนรูป’ เพื่อแลกกับการชดใช้ให้กับเอกชน เช่น การอนุญาตให้ขยายประทานบัตรเพิ่ม และข้อตกลงที่อาจจะไม่เป็นไปตาม พ.ร.บ. แร่ 2560” นายเลิศศักดิ์วิเคราะห์โดยอ้างถึงมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 2557 ที่ให้อำนาจหัวหน้า คสช. สั่งการ ระงับ ยับยั้งหรือกระทำการใด ๆ ได้ทั้งทางนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ เพื่อประโยชน์และป้องกันปราบปรามการกระทำที่ทำลายความสงบเรียบร้อยหรือความมั่นคงของชาติ

ฉากทัศน์ที่ 2 ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นผู้ชนะ

การเข้าสู่ข้อพิพาทระหว่างรัฐบาลไทยและผู้ลงทุนรายใหญ่จากออสเตรเลีย ถือว่าเป็นการเดิมพันมูลค่าสูงเป็นหลักหลายหมื่นล้านบาท ซึ่งยังไม่นับรวมกับงบประมาณแผ่นดินที่รัฐบาลไทยนำไปใช้ในการระงับข้อพิพาทกรณีปิดเหมืองทองอัคราระหว่างปี 2562-2564 รวมทั้งผลกระทบอื่น ๆ ที่จะตามมา ซึ่งยังไม่มีการประเมินมูลค่าในภาพรวม

“หากตกลงกันไม่ได้ (ในการเจรจา) และคณะอนุญาโตตุลาการมีคำชี้ขาดออกมา นั่นหมายความว่า ไม่ฝ่ายไทยชนะ ก็ฝ่าย บ.คิงส์เกตฯ ชนะ หากฝ่ายไทยชนะเรื่องอาจจะจบไปเลย แต่หากเป็นฝ่ายคิงส์เกตฯ ชนะสิ่งที่จะต้องติดตามดูต่อไปก็คือ ค่าสินไหมทดแทนที่คณะอนุญาโตตุลาการจะสั่งให้ประเทศไทยจ่าย จะเป็นเท่าไหร่ และไทยจะยอมจ่ายหรือไม่” ดร.อำนาจกล่าว

หากว่าทางรัฐบาลไทยไม่ยอมจ่ายค่าชดเชยแก่คู่กรณี นักวิชาการด้านกฎหมายรายนี้อธิบายว่า ก็จะต้องมีการบังคับตามคำขี้ขาด ซึ่งประเทศไทยเคยเจอมาแล้วครั้งหนึ่งในคดีโครงการก่อสร้างและให้บริการทางยกระดับดินแดง-ดอนเมือง ซึ่งพิพาทกับ บ.วอลเตอร์ บาว เอจี (Walter Bau AG) ผู้ลงทุนจากเยอรมนี ที่ บมจ. ทางยกระดับดอนเมืองยื่นคำร้องต่ออนุญาโตตุลาการฟ้องกระทรวงคมนาคมในปี 2550 และต่อมาในปี 2552 อนุญาโตตุลาการมีคำชี้ขาดว่าประเทศไทยผิดพันธกรณีภายใต้ข้อตกลง และต้องชดใช้ค่าเสียหายกว่า 29.21 ล้านยูโร บวกกับดอกเบี้ย

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยไม่ยอมจ่ายค่าชดเชย จึงทำให้ บ.วอลเตอร์ บาว นำคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการไปบังคับใช้ในประเทศต่าง ๆ ผ่านบริษัทผู้พิทักษ์ทรัพย์ ตามอนุสัญญาว่าด้วยการยอมรับนับถือและการบังคับตามคำชี้ขาดอนุญาโตตุลาการต่างประเทศ หรือ อนุสัญญานิวยอร์ก (New York Convention 1958) ซึ่งมีประเทศภาคีราว 170 ประเทศ และได้สืบทราบว่าในประเทศเยอรมนีมีทรัพยสินที่เกี่ยวข้องกับประเทศไทยอยู่

“ถ้ายังจำข่าวกันได้ (เมื่อปี 2554) บ.วอลเตอร์ บาว ได้นำคำชี้ขาดดังกล่าวไปบังคับที่ศาลเยอรมนี และนำไปสู่การอายัดเครื่องบินพระที่นั่งส่วนพระองค์ ของสมเด็จพระบรมโอรสาธิราชฯ สยามมกุฎราชกุมาร” อาจารย์จากคณะนิติศาสตร์ มธ. ยกตัวอย่างเหตุการณ์ในอดีตประกอบ

ต่อมาศาลเยอรมนีมีคำสั่งให้ถอนอายัดเครื่องบินโบอิ้ง 737 ลำดังกล่าว โดยมีเงื่อนไขว่าต้องวางเงินเป็นหลักประกันมูลค่า 20 ล้านยูโร หรือประมาณ 850 ล้านบาท ทั้งนี้ จากรายงานข่าวสื่อมวลชนไทยระบุว่า ทางการไทยชี้แจงกับศาลในเยอรมนีว่า เครื่องบินลำดังกล่าวไม่ใช่เครื่องบินของทางราชการ แต่เป็นเครื่องบินส่วนพระองค์

“หากเทียบกันกับคดีวอลเตอร์ บาว หากว่าไทยแพ้คดีให้กับคิงส์เกตฯ และไม่ยอมจ่ายค่าสินไหมทดแทนก็อาจจะเอาคำชี้ขาดที่ชนะคดีไปบังคับในประเทศต่าง ๆ ที่เป็นสมาชิกของอนุสัญญานิวยอร์กได้” ดร.อำนาจกล่าวและวิเคราะห์ว่า มีความเป็นไปได้ที่คิงส์เกตฯ อาจจะนำคำชี้ขาดมาบังคับใช้ เช่นเดียวกันกับคดีโฮปเวลล์

ทางด้านนายเลิศศักดิ์บอกว่า แม้ว่าหลังมีคำชี้ขาดจะยังสามารถต่อสู้ในกระบวนการยุติธรรมไทยได้ แต่ก็อยากเห็นรัฐบาลไทยแสดงเจตนารมณ์ในการต่อสู้ในชั้นอนุญาโตตุลาการให้มากกว่านี้ โดยใช้หลักฐานต่าง ๆ ที่มีอยู่อย่างเต็มที่ เช่น ผลการสอบสวนของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) รวมทั้งข้อกำหนดในกฎหมายใหม่ ๆ เกี่ยวกับการทำเหมืองแร่

“ถ้าแพ้ในชั้นอนุญาโตตุลาการโดยไม่เห็นการต่อสู้อย่างเต็มที่ของรัฐบาลไทย ในฐานะประชาชนก็จะรู้สึกเสียใจ รู้สึกล้มเหลว เพราะ (ผมรู้สึกว่า) คุณไม่ได้จัดการเรื่องนี้ภายใต้ผลประโยชน์และความสงบสุขของประชาชนอย่างจริงใจ แต่พวกคุณกำลังเกลี่ยผลประโยชน์ใหม่สำหรับนายทุนเหมืองแร่ทองคำเท่านั้นเอง ที่มากกว่าคิงส์เกตฯ” นายเลิศศักดิ์ตั้งข้อสังเกต

ฉากทัศน์ที่ 3 คู่กรณีซื้อเวลาเจรจาต่อ

นอกจากความเป็นไปได้ตาม 2 แนวทางข้างต้นแล้ว การเจรจาคู่ขนานที่กำลังดำเนินอยู่และยังไม่สามารถหาข้อสรุปร่วมกันได้อาจจะเป็นปัจจัยที่ทำให้การอ่านคำพิพากษาชี้ขาดที่อาจจะมีขึ้นภายในสิ้นเดือนนี้ ต้องถูกเลื่อนออกไปอีกเป็นครั้งที่ 3

“ตอนแรกผมก็ไม่คิดว่าคำชี้ขาดจะออกมาช้าขนาดนี้ แต่ก็เข้าใจว่าคู่พิพาทคงจะส่งสัญญาณไปเรื่อย ๆ ว่า กำลังคุยกันอยู่ ขอให้ขยายเวลา ขออย่าให้คณะอนุญาโตตุลาการออกคำตัดสินหรือพักคำชี้ขาดไว้ก่อน” ดร.อำนาจกล่าว

บ.คิงส์เกตฯ แจ้งหน่วยงานกำกับดูแลตลาดหลักทรัพย์ของออสเตรเลียในครั้งแรกว่า คำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการจะออกมาในวันที่ 31 ต.ค. 2564 แต่เมื่อใกล้ถึงกำหนด คู่กรณีก็ได้ขอให้เลื่อนการอ่านคำชี้ขาดออกไปเป็นวันที่ 31 ม.ค. อีก

“หากถามว่า ในครั้งนี้มีความเป็นไปได้ไหมว่าจะขยายระยะเวลาออกไปอีก ผมคิดว่า มีความเป็นไปได้ โดยหลักการแล้ว การขอขยายระยะเวลาจำเป็นต้องได้รับความยินยอมเห็นด้วยของทั้งสองฝ่ายเมื่อเห็นว่าการเจรจายังคงสามารถดำเนินต่อไปได้”

ดร. อำนาจให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า ตามหลักการไม่มีข้อกำหนดหรือข้อจำกัดจำนวนครั้งของการขยายระยะเวลาพักการอ่านคำขี้ขาด และหากพิจารณาจากสถิติคดีที่เข้าสู่ชั้นอนุญาโตตุลาการตามสนธิสัญญาระหว่างประเทศแล้ว จะใช้เวลาเฉลี่ยคดีละ 4 ปี ขึ้นอยู่กับความยากง่ายและความซับซ้อนของคดี บางคดีอาจจะใช้เวลายาวนานถึง 10 ปี บางคดีอาจจะใช้ระยะเวลาสั้นกว่า 4 ปีก็เป็นได้

นักวิชาการด้านกฎหมายธุรกิจระหว่างประเทศจากสำนักธรรมศาสตร์ยังได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลของรัฐบาลไทยเกี่ยวกับการต่อสู้คดีในอนุญาโตตุลาการด้วยว่า รัฐบาลให้ข้อมูลต่อสาธารณะไม่มากนัก จนทำให้เกิดข้อสงสัยต่าง ๆ ถึงกระบวนการ ในทางกลับกัน ดูเหมืองฝ่ายผู้ฟ้องคดีอย่าง บ.คิงส์เกตฯ จะเป็นผู้ให้ข้อมูลความเคลื่อนไหวมากกว่า ซึ่ง ดร.อำนาจอธิบายประเด็นนี้ว่า อาจจะเป็นเพราะว่า บ.คิงส์เกตฯ มีหน้าที่รายงานข้อมูลต่อหน่วยงานกำกับดูแลตลาดหลักทรัพย์ของออสเตรเลีย เพื่อเป็นประโยชน์ต่อผู้ถือหุ้นและผลการดำเนินการของบริษัทฯ จึงทำให้ข้อมูลส่วนใหญ่มาจากฝ่ายคิงส์เกตฯ

“ที่ผ่านมา ทางรัฐไทยไม่มีความจำเป็นในการเปิดเผยข้อมูล อาจจะมองว่าเป็นความลับทางราชการ แต่ในช่วงหลัง ๆ มีคดีพิพาทระหว่างรัฐและนักลงทุนมากขึ้น ซึ่งเกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะ จะเป็นปัจจัยผลักดันให้เรื่องนี้ต้องมีความโปร่งใสมากขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้ว ที่พยายามเปิดเผยข้อมูลเพื่อประโยชน์สาธารณ์เท่าที่จำเป็น” ดร. อำนาจกล่าว

บทเรียนจาก “คดีเหมืองทองอัครา”

การใช้อำนาจของ พล.อ. ประยุทธ์ เมื่อครั้งที่เป็นหัวหน้า คสช. ออกคำสั่งระงับการอนุญาตให้สำรวจเหมืองแร่ทองคำ การต่ออายุประทานบัตรเหมืองแร่และการต่ออายุใบอนุญาตประกอบโลหกรรมแร่ทองคำ รวมทั้งการระงับการประกอบกิจการ มีทั้งกลุ่มที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย แต่เมื่อคำสั่งนี้กลายเป็นข้อพิพาทและเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการ หลายฝ่ายก็เริ่มมีความกังวลถึงผลพวงที่จะเกิดขึ้นหลังคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ

นายเลิศศักดิ์ ซึ่งมีอีกบทบาทหนึ่งคือแกนนำกลุ่มภาคประชาสังคมที่ใช้ชื่อว่า “เครือข่ายประชาชนผู้เป็นเจ้าของแร่” มองว่ากรณีเหมืองทองอัคราฯ ได้ทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงบางอย่างในอุตสาหกรรมเหมืองแร่ของไทย กล่าวคือ มีความพยายามในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจของรัฐที่ผูกขาดอำนาจตั้งแต่การให้อาชญาบัตร ประทานบัตรและใบอนุญาตประกอบกิจการเหมืองแร่ จากเดิมที่ไม่ค่อยให้ความสำคัญกับความเห็นของประชาชน มาเป็นการรับฟังมากขึ้นและเปิดโอกาสให้มีปฏิสัมพันธ์จากหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะประเด็นที่เกี่ยวข้องกับสุขภาวะของประชาชนที่อาศัยรอบ ๆ เหมือง

นี่จึงนำมาสู่การปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องอย่าง พ.ร.บ. เหมืองแร่ ปี 2560 ที่ต้องการจะพัฒนาห่วงโซ่อุปทานอุตสาหกรรมเหมืองแร่และอุดรอยรั่วต่าง ๆ เพื่อดึงดูดนักลงทุนใหม่ ๆ ซึ่งจะช่วยสร้างงานและเพิ่มรายได้ให้ประเทศ

ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติของไทยก็ให้ความสนใจและตระหนักถึงเรื่องปัญหาเหมืองแร่มากขึ้นเช่นกัน เช่น ในรายงานการศึกษาเรื่อง “เหมืองทองคำ: รายได้รัฐและผลกระทบต่อชีวิตและสิ่งแวดล้อม” โดย น.ส. สิตาวีร์ ธีรวิรุฬห์ นักวิชาการจากสำนักวิชาการ สำนักเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร (ม.ค. 2560) ได้เสนอแนะในประเด็นการทำเหมืองทองในไทย ซึ่งปัจจุบันมีเพียงเหมืองทองชาตรีและเหมืองทองภูทับฟ้า จ.เลย ไว้ว่า นโยบายรัฐต้องเน้นถึงเรื่องความยั่งยืน กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและปฏิรูปการบริหารจัดการเหมืองทองคำเพื่อให้เกิดสุขภาวะที่ดีของประชาชนในพื้นที่ ดูแลประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการทำเหมือง และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องกำกับดูแลการประกอบการ และการฟื้นฟูพื้นที่ที่ผ่านการทำเหมือง

สำหรับเหมืองทองอัคราที่ถูกปิดไป นายเลิศศักดิ์มองว่าเอกชนและหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องควรเร่งดำเนินการเยียวยาประชาชนที่ได้รับผลกระทบและฟื้นฟูสภาพแวดล้อมที่เสื่อมโทรมจากการทำเหมือง

“หลังจากมีคำสั่งปิดเหมืองตั้งแต่ปี 2560 หนึ่งในสาระคำสั่งหัวหน้า คสช. คือ การฟื้นฟูในพื้นที่ที่ได้รับประทานบัตร แต่จนถึงขณะนี้ยังไม่มีกระบวนการใด ๆ ของหน่วยงานรัฐที่เข้ามามีส่วนร่วมในการฟื้นฟูเหมืองอย่างจริงจัง ในขณะที่นักวิชาการก็มีแรงผลักดันไม่เพียงพอ” นายเลิศศักดิ์กล่าว

“การใช้ ม. 44 ถือเป็นการใช้อำนาจที่ไม่สามารถตรวจสอบได้ แต่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ (ในขณะนั้น) แต่เราอาจจะลืมไปว่า เราไม่ได้อยู่คนเดียวในโลก กฎหมายต่างประเทศก็มีบทบาทเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ ดังนั้น รัฐบาลจะต้องคำนึงถึงกฎหมายระหว่างประเทศให้มากขึ้นด้วย” เขากล่าวทิ้งท้าย